香港01观点：多国呼吁改革 联合国安理会已经不合时宜？

本年为联合国成立75周年，因应新冠肺炎疫情，各国领袖未能聚首纽约总部纪念钻禧，改以预录视像讲话，交流对全球局势的看法。联合国确立在二战后，其制度早已脱离现今国际格局的权力分布，而安理会五个常任理事国所持的否决权，更被指是安理会未能发挥效率的原因。

中国国家主席习近平周一（21日）在讲话中，不但呼吁国际社会在后疫情时期，须思考联合国的应有作用，亦借联合国宪章首要原则，表示众国平等乃时代进步的要求，称中国作为多边主义的践行者，将积极参与全球治理体系改革和建设，以维护以国际法为本的国际秩序。

不少区域大国的领袖，亦有对联合国改革提出意见。如土耳其总统埃尔多安（Recep Tayyip Erdogan）表示，“（联合国）安理会的架构，将逾70亿人的命运留给五个国家摆布，既不公平亦不能持续”；德国总理默克尔（Angela Merkel）则指，“当要作出明确决定时，安理会经常受阻??我们需要改革”；而印度总理莫迪（Narendra Modi）更明言，联合国若不全面改革将面临“信任危机”。

安理会是现实政治的产物

联合国的使命是欲为弱肉强食的国际秩序画上句号，但安理会的结构某程度上却是丛林法则的结果。中、法、英、美及俄五国（P5）占据常任理事国席位，任何一员皆可独力否决议案。此制度源于二战末期，同盟国几个主要领袖设计战后的国际秩序。时任美国总统罗斯福构想安理会的架构时，坚持要将中华民国纳入其中，欲藉此制衡苏联，在亚太觅得可靠盟友；而英国时任首相丘吉尔则欲借拉拢法国，作为欧洲大陆与苏联的缓冲带，P5的特权地位从此确立。虽说安理会亦另设有十席、每两年轮换的非常任理事国，但这些理事国不但没有否决权，也不设连任制，影响力远不及P5。

P5是反映当时国际格局和现实政治的产物，若没有中英美法俄的支持，甚至是其中一些大国的反对，联合国的工作必然受到打击，决定也可能缺乏公信力。但过去半世纪，世界不但见证了日本和德国在废墟中重生、而印度、巴西、南非、尼日利亚、埃塞俄比亚、土耳其和沙特，亦分别成为所属地区的经济引擎，各有其“势力范围”。现今国际格局不再由某一两个大国话事，《巴黎协定》及教科文组织失去美国支持后亦仍然维持工作，可见安理会的制度早已脱节，与现今多边主义的国际格局不符。

改革须促进多边合作

安理会改革的讨论，大概可分为增加决议规范、改革常任理事国的制度和否决权，每个做法都有其局限。第一个做法符合当今国际秩序须基于规则的原则，但规范的解读及应用往往不只一个，最终仍然是理事国的“人治”。增加常任理事国的席数，可料较易取得P5的支持，但亦等同增加决策过程的难度和时间。若废除常任席位，15席全部改以轮任制，虽然迎合众国平等的时代要求，但要取得P5支持并不容易。

否决权的制度或许有较大的改革空间。举例说，若要求P5要两票反对才能否决议案，可增加五个大国的合作诱因及决策效率。改革亦可以考虑当15国的赞成票数达到绝大多数，例如三份二以上理事国支持，否决权便会失效等。

不论何者改革方案，既要在联合国大会得到三分之二成员国支持，亦要得到P5全体首肯才能成事，难度不能低估。尤其P5作为现行制度的既得利益国，自然不想放弃特权。但若然方案不是向某些国家倾斜，五个常任理事会乃同等地减少影响力，要达成共识也不是完全没可能。安理会原意是要各国协商，但现实却是常任理事国貌合神离，互相否决。加上原意体现众国平等的联合国，实际上由几个大国主导，未能适应当今国际多极格局，改革是值得尽早推动的。