美国总统弹劾风波对政府问责之启示

美国政坛风起云涌。民主党籍之众议院议长佩洛西周四（5日）正式指示众议院司法委员会起草针对总统特朗普之弹劾条款，为其展开对特朗普之调查后，弹劾程序之第二步。按现时众议院由民主党控制下，弹劾条款将轻易于众院取得简单过半数，此为弹劾程序之第三步。不过在此之后，弹劾程序将会移送参议院展开聆讯。届时参议院将摇身一变成为法庭，由最高法院首席大法官主持，全体参议院成为陪审团。一旦参议院以三份之二绝对多数裁定总统渎职，便要下台。不过按目前共和党拳参院多数之局面，最终成功弹劾特朗普之机会甚微，此亦为国会就算拥有被视为“尚方宝剑”的弹劾权力，亦要受到多重关卡制衡之民主精神。

自国会发展之初，已经有弹劾机制之出现。作为“议会民主之母”的英国国会，早于14世纪已出现弹劾权以调查官员之严重罪行和不检行为。1376年下议院首次弹劾英王爱德华三世身边的贪污宠臣，因而被誉为“良政国会”（Good Parliament）。此后国会便频频动用弹劾权，针对王室近臣防止其恃权作恶。不过由于弹劾权被国会利用成打击王室之工具，其弹劾调查之局限亦令国会之弹劾行为日益式微。1788年，身为国会议员之着名英国政治家及思想家伯克（Edmund Burke）指控首任英属印度总督黑斯廷斯（Warren Hastings）主政印度时之管治失当及涉贪，对其展开历时七年之弹劾聆讯，最终黑斯廷斯虽裁定无罪，事件却成为英国史上最着名亦最旷日持久之政治审讯。此后国会作为国家主权之地位逐步确立，首相及其内阁再不向王室负责而转而向国会问责，弹劾权亦再无用武之地，而逐渐退出政治舞台。

美国立国之初，开国先贤亦仿傚前宗主国，赋予国会弹劾权以制衡总统之权力。富兰克林（Benjamin Franklin）认为宪法须提供对行政首长应有之正规惩罚机制，以及当其受不公指控时得以还其清白之裁决。纵然是主张权力集中于行政首长的汉密尔顿（Alexander Hamilton），亦忧虑野心、贪婪、虚荣出现于总统身上，并认为弹劾权可充当避免国家出现革命的门阀。“宪法之父”麦迪逊（James Madison）则称国会弹劾权为宪法不可或缺之一部份，其可以保障社会于管治无能、玩忽职守、不忠行为的总统。其又称，不同于立法机关由集体组成因而较为安全，很有可能于行政首长身上出现无能或腐败行为，任何一项都可能对共和构成致命打击。在其起草之《美国宪法》第二条第四项便道明：美国总统、副总统及其他文官，一旦因叛国、受贿，或其他严重罪行和不检行为被弹劾，将从其职位上罢黜。虽然麦迪逊未有言明何谓“其他严重罪行和不检行为”，一般认为此条文赋予国会空间制裁可能之渎职行为。

沦为党争的弹劾机制

话虽如此，美国国会之弹劾制度虽以互相制衡之民主精神而生，却也为同样之原则受掣肘。国会虽经众院经调查后以简单多数通过弹劾条款，再由参院经审讯后以绝对多数通过弹劾，方可罢黜被告官员，对于权力分散、两党对峙之国会来说，殊不简单。史上曼接近成功弹劾的总统为安德鲁詹森（Andrew Johnson）。其于1868年辞退战争部长士丹顿（Edwin M. Stanton）被国会指控为违法，其弹劾裁决仅以一票之差遭否决。1974年美国政坛爆出水门事件，尼克逊被指曾于1972年大选期间派人潜入民主党全国委员会总部进行窃听，并为掩饰事件而辞退多名官员，最终被国会控以妨碍司法公正、滥权、公正藐视国会三罪。由于受党外内非议及舆情反弹，弹劾罪名几乎肯定会成立，尼克逊在众院通过弹劾条款前便宣布辞职下台。而最近一次被弹劾的总统克林顿，由于被指在国会听证会上就与白宫见习生莱温斯基（Monica Lewinsky）性关系上说谎，被控以妨碍司法公正罪，最终亦连参院简单多数也过不了而裁定不成立。

在百多年以来，针对詹森、尼克逊、克林顿之三次总统弹劾都未能成功，皆因国会通过弹劾所需门槛之高，其原因亦为开国先贤亦有国会滥用弹劾权力打撃政敌而故意设定的先见之明。如汉密尔顿早于《联邦党人文集》第65号中指出，弹劾有可能会造成之社会分化，对被告者产生不友善甚或不利之情况，并会与既有的派系连结，双方并在此牵扯出敌意、偏颇、影响力、利益的瓜葛。在此情况下，最终弹劾之裁决会受党派间力量比并而决定，往往非有罪或无罪的真实表现。无论是1788年英国的黑斯廷斯弹劾案，抑或1868年詹森弹劾案，都有派系之争的成份。伯克几乎以一人之力，开展对黑斯廷斯长达七年之弹劾，最终却一无所得，被视为伯克对黑斯廷斯之派系偏见所为。而众议院对詹森之弹劾仅仅出于对后者人事任命之不满，亦为后世所质疑。至于1998年克林顿被共和党掌控之众院弹劾，也被民主党炮轰为藉婚外情的一桩小事而对政敌的政治斗争。

弹劾背后的宪政伦理

现今特朗普被指以拦下对乌克兰的军事援助作为威胁，迫使乌国总统泽连斯基（Voldymyr Zelenskiy）调查明年大选的潜在对手拜登及其儿子在乌克兰的生意有否涉贪，为破坏选举公正。在过去数周之众议院司法委员会调查中，种种证据显示特朗普的确曾对乌克兰施压，但此是否构成弹劾的理由，则言人人殊，不同政见有截然不同之解读。共和民主两党都纷纷以开国先贤之着作引经据典，阐释其正反立场之论调。正方指出先贤对总统一旦腐败之忧虑，并重申国会弹劾之必要，反方则担心弹劾已成为党争工具，而现今两极之社会氛围，亦为先贤所不能察也。不论为何，开国先贤当初以弹劾作为美国民主中权力制衡之重要工具，亦于每次火花四溅的激辩中再次唤起了美国人的民族精神。

随着民主政制普及全球，弹劾作为国会的重要权力亦加铸于各国的政治制度当中。近来便有巴西总统罗塞夫（Dilma Rousseff）因刻意隐瞒国家财政的赤字实况，并在其担任国有能源企业巴西石油（Petrobras）期间，发生的众多贪腐丑闻等指控，在2016年遭弹劾罢黜。而韩国总统朴槿惠亦因陷入闺密崔顺实干政之丑闻，亦于2017年遭国会弹劾下台。至于香港近来亦经历一场弹劾风波，25名民主派议员以林郑月娥处理修订《逃犯条例》失当及造成历时已半年的社会骚乱，对其展开弹劾。虽然议案最终被建制派否决，亦显示立法会具备之弹劾权。《基本法》草拟时，规划出立法会创制、财政、监察、弹劾等四大权力，并体现于第73条，其中第九项规定在终审法院首席法官负责组成之独立调查委员会调查后，弹劾案须以立法会以全体议员三份之二多数通过。不过香港立法会的弹劾权并非完全，因其于通过弹劾案后必须报请中央政府决定，此亦体现出香港“一国两制”与其他主权独立国家之不同，特首的任免权在中央政府手中。

正如“01观点”前述，这次弹劾沦为了民主派的政治手段，乘胜狙击建制派及政府，可谓纯粹“搞政治”之举。然而，即使同样是出于党争的美国弹劾风波，也激起了社会对其立国精神、民主价值、当下政局的辩论和反思。而香港立法会的弹劾制度，既有继承权力制衡之民主精神，以及行政首长的问责原则，亦有中国主权下香港身为特别行政区的“一国两制”的独特性。在此场仅历时数天的弹劾小风波中，不懂回应民意的特首、不知制衡政府的建制派。以及只谈“两制”而不看“一国”的民主派，有否反思及重找香港宪政秩序之本质及初心，推动“一国两制”积极发展？